Khái quát quát trình hình thành khung khổ pháp lý cho hoạt động của các Tập đoàn kinh tế (TĐKT) ở Việt nam

      Ở Việt nam, ý tưởng phát triển một số Tổng công ty (TCT) qui mô lớn trở thành các TĐKT được hình thành từ khi Chính phủ ban hành Quyết định 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập các TCT mạnh hoạt động theo hướng các trở thành các Tập đoàn kinh doanh. Theo đó các TCT có từ 7 thành viên trở lên, có qui mô từ 1000 tỷ đồng (gọi tắt là TCT 91) được định hướng phát triển trở thành các TĐKT. Thực hiện quyết định 91/TTg, trong thời kỳ này đã có 18 TCT 91 được thành lập và đi vào hoạt động, trong đó trong lĩnh vực công nghiệp có 7, giao thông vận tải 4, xây dựng có 1, Bưu chính - Viễn thông 1 và Dầu khí 1 TCT. Hầu hết các TCT 91 đều là các doanh nghiệp có qui mô lớn, chi phối ở hầu hết các ngành nghề, lĩnh vực mà các TCT này hoạt động. Từ năm 2000-2003, tổng giá trị tài sản của 18 TCT 91 đã tăng 1,22 lần. Vốn nhà nước chiếm khoảng 52-54% vốn nhà nước ở khu vực DNNN và với tốc độ tăng 8-10%/năm. Các TCT 91 đóng góp với tỷ trọng lớn trong tổng số nộp ngân sách của khu vực DNNN: năm 1996 là 65,9%; năm 2000 là 90%; năm 2002 là 88% và năm 2003 là 70%.

       Hội nghị BCHTW lần thứ 3 (khóa IX) đã khẳng định chủ trương “Hình thành một số TĐKT mạnh trên cơ sở TCT nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế”. Đây là cơ hội tốt để các TCT 91 tiến hành cơ cấu lại, tăng cường tích tụ và tập trung sản xuất, chuyển đổi cơ chế và mô hình hoạt động để phát triển thành các TĐKT.

       Tuy vậy trong Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 khái niệm TĐKT cũng chưa được đề cập, chỉ có khái niệm TCT nhà nước với 3 loại hình tổ chức thành lập. Đến khi ban hành Luật doanh nghiệp 2005 mới có qui định TĐKT là một trong các hình thức của nhóm công ty. Tại Điều 149 Luật doanh nghiệp 2005 có quy định: “Tập đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn. Chính phủ quy định hướng dẫn tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của tập đoàn kinh tế”. Như vậy, Luật doanh nghiệp 2005 đã khẳng định việc tổ chức, hoạt động và quản lý các TĐKT là thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

       Nghị định số 139/2007/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp 2005, tại điều 26 của Nghị định này đã nói rõ hơn: “TĐKT bao gồm nhóm các công ty có tư cách pháp nhân độc lập, được hình thành trên cơ sở tập hợp, liên kết thông qua đầu tư, góp vốn, sáp nhập, mua lại, tổ chức lại hoặc các hình thức liên kết khác; gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác tạo thành tổ hợp kinh doanh có từ hai cấp doanh nghiệp trở lên dưới hình thức công ty mẹ- công ty con. TĐKT không có tư cách pháp nhân, không phải đăng ký kinh doanh theo quy định của Luật doanh nghiệp. Việc tổ chức hoạt động của tập đoàn do các công ty thành lập tập đoàn tự thỏa thuận quyết định”.

         Để tạo lập khung khổ pháp lý cho hoạt động của các TĐKT nhà nước, ngày 5/11/2009 Chính phủ đã ban hành Nghị định 101/2009/NĐ-CP về “Thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn kinh tế nhà nước”. Theo đó, chỉ có các ngành nghề kinh doanh sau mới được Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập tập đoàn: 1) Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin; 2) Đóng mới, sửa chữa tàu thuỷ; 3) Sản xuất, truyền tải, phân phối và kinh doanh điện năng; 4) Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến và phân phối dầu khí; 5) Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến than và khoáng sản; 6) Dệt may; 7) Trồng, khai thác, chế biến cao su; 8) Sản xuất, kinh doanh phân bón và các sản phẩm hoá chất; 9) Đầu tư và kinh doanh bất động sản; 10) Công nghiệp xây dựng và cơ khí chế tạo; 11) Tài chính, ngân hàng, bảo hiểm; 12) Các ngành nghề khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

         Từ năm 2005 đến nay đã 11 TĐKT được Thủ tướng Chính phủ ký quyết định thành lập và hoạt động, đó là các Tập đoàn Điện lực Việt nam, Tập đoàn Dầu khí Việt nam, Tập đoàn Than – Khoáng sản Việt nam, Tập đoàn Bưu chính – Viễn thông Việt nam, Tập đoàn công nghiệp Tầu thủy Việt nam, Tập đoàn Dệt may Việt nam, Tập đoàn phát triển nhà và đô thị Việt nam, Tập đoàn Công nghiệp xây dựng Việt nam, Tập đoàn Viễn thông quân đội, Tập đoàn Hóa chất Việt nam, Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt nam. Ngoài ra còn có một số  Tập đoàn kinh tế thuộc Bộ Ngành thành lập như Tập đoàn Tài chính – Bảo hiểm Bảo Việt, Tập đoàn Xăng dầu Việt nam. Ngoài các TĐKT nhà nước, ở khu vực kinh tế tư nhân cũng có một số công ty cũng hiện đang hoạt động dưới tên gọi Tập đoàn kinh tế như: Tập đoàn Hòa Phát, Tập đoàn Nam Cường, Tập đoàn T&T, Tập đoàn Hoàng Anh – Gia lai… So với các TĐKT trên thế giới quá trình hình thành và phát triển các TĐKT ở Việt nam có những điểm khác biệt. Nhìn chung các TĐKT nhà nước ở Việt nam có qui mô kinh doanh còn nhỏ, hiệu quả kinh doanh và năng lực cạnh tranh còn nhiều hạn chế.

Đánh giá về những hạn chế trong khung khổ pháp lý hoạt động của các TĐKT ở Việt nam hiện nay

        Từ những trình bày khái quát trên đây cho thấy khung khổ pháp lý cho việc thành lập và vận hành của các TĐKT ở Việt nam đến nay còn khá sơ lược, còn thiếu nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn cụ thể về quy chế thành lập, tổ chức và hoạt động, kiểm tra và giám sát hoạt động của các TĐKT. Điều này đã gây không ít khó khăn, lúng túng cho việc thành lập, tổ chức quản lý, vận hành và giám sát hoạt động của các Tập đoàn cũng như từ phía các cơ quan quản lý nhà nước, quản lý của chủ sở hữu nhà nước. Có thể nêu ra một số nội dung chủ yếu sau đây:

        + Trước hết Nghị định 101 ngày 5/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ điều chỉnh hoạt động đối với các TĐKT Nhà nước mà không phải đối với mọi TĐKT nói chung trong nền kinh tế. Hơn nữa theo Điều 166 Luật Doanh nghiệp 2005 thì từ ngày 1/7/2010 các công ty nhà nước mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đều phải chuyển sang hoạt động dưới hình thức công ty TNHH một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu. Riêng đối với các TĐKT tư nhân đến nay vẫn chưa có một văn bản pháp quy nào hướng dẫn hay qui định về tổ chức và hoạt động theo mô hình này. Rõ ràng việc duy trì khung pháp lý riêng cho TĐKT nhà nước như hiện tại là cần thiết song chưa đủ để đảm bảo khung pháp lý bình đẳng cho sự phát triển của các TĐKT thuộc các thành phần kinh tế trong nền kinh tế thị trường.

        + Chuyển sang hoạt động theo mô hình TĐKT là sự thay đổi về chất trong mô hình tổ chức và liên kết sản xuất kinh doanh giữa các doanh nghiệp thành viên trong một tập đoàn dựa trên nền tảng đầu tư tài chính, nắm giữ công nghệ cốt lõi, thương hiệu, chi phối thị trường và chiến lược kinh doanh của công ty mẹ đối với các công ty con, công ty liên kết trong Tập đoàn. Tuy nhiên hầu hết các TĐKT nhà nước hiện tại ở Việt nam đều được chuyển đổi, nâng cấp từ các TCT 91. Ở nhiều TĐKT nhà nước bộ máy quản lý của TCT cũ nay giữ vai trò là công ty mẹ của Tập đoàn. Vì thế, công ty mẹ của TĐKT lại mang dáng dấp cơ quan quản lý trung gian hơn là doanh nghiệp hạt nhân, có vai trò kết nối, liên kết hoạt động giữa các doanh nghiệp trong Tập đoàn. Thậm chí cũng còn có nhận thức chưa đúng giữa địa vị pháp lý của công ty mẹ với địa vị pháp lý của Tập đoàn kinh tế;

        + Nghị định 101/2009/NĐ-CP thí điểm thành lập, tổ chức hoạt động và quản lý của TĐKT nhà nước nhưng đến nay vẫn chưa có các văn bản nào hướng dẫn về điều kiện thí điểm thành lập TĐKT, về qui mô vốn điều lệ tối thiểu của một TĐKT hoặc của công ty mẹ trong Tập đoàn trong từng ngành, lĩnh vực kinh doanh, vì thế gây có khăn cho việc ra quyết định thành lập hoặc công nhận là Tập đoàn, cho việc lựa chọn công ty mẹ để hình thành TĐKT. Cũng chưa có qui định cụ thể về thời hạn thực hiện các bước xây dựng đề án, phê duyệt đề án thành lập, ban hành qui chế tổ chức hoạt động, qui chế hoạt động quản lý tài chính của Tập đoàn; Nhiều TĐKT nhà nước đến nay vẫn chưa được phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động theo mô hình Tập đoàn. Qui chế hiện hành tại Nghị định 101/2009/NĐ-CP cũng chưa bao quát hết các hình thức pháp lý của công ty mẹ trong TĐKT nhà nước có thể là công ty nhà nước như trước đây, hoặc là công ty TNHH một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu hoặc công ty cổ phần mà nhà nước nắm cổ phần chi phối.  

        + Từ năm 2000 đến nay Chính phủ đã 4 lần ban hành các tiêu chí, danh mục phân loại các doanh nghiệp nhà nước làm cơ sở cho việc tổ chức, sắp xếp lại và chuyển đổi sở hữu các DNNN. Nghị định 101/2009/NĐ-CP cũng có qui định 12 ngành nghề do Thủ tướng ký thành lập Tập đoàn song có thể thấy danh mục ngành nghề như trên cũng còn khá rộng và thiếu cụ thể, chưa chỉ rõ các ngành nghề kinh doanh nào nhà nước cần độc quyền hoặc cần nắm giữ cổ phần, vốn góp chi phối. Trên thực tế, danh mục ngành nghề đăng ký kinh doanh của các TĐKT đã được thành lập thường được xác định theo hướng đa ngành. Vì thế cũng dễ dẫn tới tình trạng nhiều TĐKT đầu tư vốn dàn trải, không thuộc ngành nghề kinh doanh cốt lõi và chứa đựng nhiều rủi ro tiềm ẩn như đầu tư chứng khoán, bảo hiểm, quỹ đầu tư, bất động sản, làm phân tán nguồn lực cho nhiệm vụ kinh doanh chính của các Tập đoàn.